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STATUT DES FONCTIONNAIRES : UNE HISTOIRE PARTICULIERE

DE L’ANTIQUITÉ A NOS JOURS, DES AGENTS, DES MISSIONS, DES PRINCIPES ORGANISÉS AUTOUR DE DROITS ET DE DEVOIRS,

UNE CONCEPTION DU RÔLE DE L’ETAT

 

Chers collègues,

Tout au long de l’été 2017 que nous espérons ensoleillé, notre organisation syndicale FO TEFP vous propose une publication autour du statut des fonctionnaires, avec une approche historique de sa mise en place au fil des siècles et les enjeux actuels. Partir Du passé pour comprendre le présent et préparer l’avenir, comprendre pourquoi les enjeux sont devant nous.

Statut général des fonctionnaires : si on part de la définition de ces termes, il s’agit :

Statut : ensemble de dispositions législatives ou règlementaires fixant des garanties fondamentales,

Général : qui concerne la majorité d’un groupe,

Fonctionnaires : individus accomplissant une mission, une fonction.

Voilà qui résume le ou les principes qui régissent les conditions de travail des agents publics (titulaires ou contractuels). Servir un état en accomplissant des missions de service public dans le cadre de l’intérêt général mais aussi en fonction de l’évolution économique, politique et territoriale d’une nation. Car les évolutions ont été lentes et se sont adaptées aux situations historiques. Des empires, de la royauté, de leur chute, et de l’avènement de la république démocratique, sociale et laïque dans ses principes. Le fonctionnaire actuel est celui  qui occupe un emploi permanent dans une administration publique, ce qui n’avait pas le même sens au temps de l’empire romain. D’abord recentrées sur des missions « régaliennes » -(justice, recouvrement de l’impôt, sécurité intérieure et extérieure…), d’autres missions de service public se sont imposées depuis : enseignement, santé, transport, travail emploi,  lutte contre les calamités (On parle des missions des pompiers, pas de vos voisins…)

Une longue, très longue évolution, pour aboutir au statut que nous connaissons aujourd’hui, articulé autour des droits et devoirs des agents et appuyé sur le code des pensions civiles et militaires en ce qui concerne les agents qui relèvent de la Fonction Publique d’Etat (FPE), qui représentent actuellement 50% des effectifs totaux de la fonction publique ( les autres 50% sont occupés par des fonctionnaires territoriaux ou hospitaliers).

Un statut général, ses trois versants issus des lois de 1984-1986, un code des pensions civiles et militaires, que certains voudraient voir disparaitre en les remplaçant par un contrat de travail public et un adossement à un régime de retraite unique public-privé…

Bonne lecture !

 

PREMIÈRE PARTIE

Un historique partiel (et partial)

Nos ancêtres les Celtes… Car si tous les Gaulois étaient des Celtes, tous les Celtes n’étaient pas des Gaulois (Bien sûr, les historiens, et à juste titre, ne trouvent pas de traces d’occupation  Celte dans les actuels DOM et pour cause, au-delà de la grande mer – l’Atlantique- le monde, selon la légende, basculait dans le vide et aucun Celte, tout aussi courageux qu’il était, n’osait s’aventurer hors de vue de la côte). Donc nos ancêtres les Celtes, sur ce qui constitue actuellement le territoire métropolitain, avaient constitué des sociétés organisées, des royaumes (Julius Caius César a  indiqué , dans son «  De la guerre des Gaules » que la société Gauloise, inégalitaire comme de nombreuses sociétés, était constituée de deux classes d’hommes – comprenez classes sociales et excluant les femmes- qui avaient du pouvoir : les druides et les chevaliers) Et pour que cette société soit correctement administrée, bien qu’on en sache peu, il fallait des individus qui s’occupent des affaires courantes royales – Impôts, justice, diplomatie…- ; Ce que l’on sait avant tout, c’est qu’un individu au statut particulier concentrait beaucoup de fonctions « administratives » à cette époque. La multitude – agriculteurs, artisans, commerçants,  représentant presque la totalité de la population – vit sous le joug des guerriers et des druides. L’alliance du sabre et du goupillon avant l’heure…

Le druide est un « agent public » : Ce dernier avait plusieurs « fonctions publiques » : il était à la fois ministre du culte, théologien, philosophe, gardien du savoir et de la sagesse, historien, juriste, conseiller militaire du roi et de la classe guerrière, intermédiaire entre les dieux et les hommes (à l’époque militer pour  le principe de laïcité et de séparation de «l’Eglise» et de «l’état» pouvait à coup sûr se terminer pour les contestataires, accroché autour d’un menhir ou pire, la tête tranchée). Le nom même de druide proviendrait du terme dru-wid-es qui signifierait «très savant». Les rois Gaulois ne «recrutaient» pas des idiots et, comme on le sait, le pouvoir sous toutes ses formes aime généralement s’entourer de sachant.

 

Et ce sachant, il fallait bien le rémunérer, le commerce de potion magique, aussi lucratif soit-il, ne faisant pas vivre son homme. D’où l’idée que ces fonctions étaient à priori rémunérées sur le budget public… Sans oublier de parler des impôts qui étaient levés, en nature (récoltes agricoles, productions artisanales…) mais aussi en numéraire, dans une société axée sur le commerce et l’échange de marchandises aussi puisqu’il n’est pas rare de retrouver des monnayages Gaulois ayant traversé l’actuel territoire métropolitain, la monnaie étant devenue un moyen d’échange important, du côté du Rhône les Allobroges échangeaient du vin, les Carnutes en centre métropole actuelle exportaient du blé et des céréales… Donc il fallait lever des impôts et pour les lever, il fallait des individus dignes de confiance (A l’inverse de Louis de FUNÉS dans son rôle de Don SALLUSTRE dans le film « la folie des grandeurs », où ce dernier considère que ce qui revient au roi est avant tout ce qui revient à Don SALLUSTRE).

La conquête Romaine, autour de – 52, a eu pour effet, outre la conquête militaire du continent et la romanisation de la société, dans ses mœurs et sa représentation politique mais aussi dans le domaine économique, de voir apparaître de nombreuses fonctions administratives attestées par les textes. Désormais voici venu le temps des fonctionnaires impériaux, chargés d’administrer l’empire romain au nom de Rome et de son (ou ses) empereurs (il en a eu 4 de juin 68 à décembre 69, 5 dans les 6 premiers mois de l’année 193…). Ce que l’on sait, c’est que ces « administrateurs publics »  ou « agents publics » (on ne parle pas encore de fonctionnaires), outre le fait d’être des hommes libres- donc dans un premier temps des citoyens de la ville de Rome puis des citoyens Romains, la citoyenneté Romaine ayant été accordée à d’autres peuples, notamment à ceux de la péninsule Italienne- pouvaient être des esclaves ou des affranchis. L’organisation administrative de l’empire romain est une autre affaire, puisque on change d’échelle : d’une gestion « régionale » (les royaumes Gaulois), on passe à l’organisation administrative d’un empire à l’échelle d’un continent entier ou presque, car l’empire Romain s’étendait, au IIème, de la grande Bretagne actuelle à tout le pourtour méditerranéen, de la pointe du raz à l’Europe centrale voire de l’est, jusqu’au fleuve tigre dans l’actuel Irak.

Et pour administrer un tel territoire, il en faut des « fonctionnaires » ! Certains postes sont occupés par la noblesse Romaine, tels que ceux des préfets de ville. Economie, diplomatie, occupation militaire (rien que du point de vue des effectifs dits militaires, à la fin du IIème siècle, sous le règne de Septime Sévère, l’empire Romain occupe 33 légions d’environ 6000 hommes chacune, avec une solde de 450 deniers annuels-monnaie en argent-, soit 90 millions de deniers rien que pour les troupes)… les caisses de l’empire sont donc mises à contribution ! Autre exemple, au IIIème siècle, le proconsul d’Asie dirige 400 fonctionnaires et le « come sauri », trésorier de la parte occidentale de l’Empire, possède une administration de 546 fonctionnaires et 300 auxiliaires. Tous perçoivent un salaire (salarium) payé sur le budget « public » (fiscus). Salarium et Fiscus ont donné les termes salaire et fisc. Et l’administration, pour une meilleure efficacité, se hiérarchise administrativement : courriers, secrétaires, officiers, chefs de bureaux, chefs de service…. Les préfets (du latin praefectus, «celui qui a été mis à la tête de»), hauts fonctionnaires, sont envoyés dans les différents lieux de l’empire avec une délégation de pouvoir préalablement établie. Il existait plusieurs types de préfets, qui mélangeaient parfois des fonctions militaires et civiles ou pas ; On pouvait être préfet des légions, préfet du prétoire (garde prétorienne) ou préfet du trésor. Au IVème siècle apparaissent, sous l’empereur Constantin, les «magistri militum», pour lesquels les pouvoirs militaires et civils sont séparés, ces deux pouvoirs étant dévolus à un «Exarque» (sorte de super gouverneur de province) qui dispose d’une large autonomie. Cette séparation des pouvoirs a pour origine le début de l’écroulement lent mais sûr de l’empire, soumis à de nombreuses invasions, ce qui a pour effet de régionaliser le pouvoir et l’organisation de la société, mais aussi parce que  les révoltes et les conflits pour le pouvoir étant nombreux pendant les règnes d’empereurs. A la succession de ces derniers par mort naturelle ou fin tragique, séparer les pouvoirs permettait de limiter notamment celui des chefs des légions romaines, qui pour faire valoir leur point de vue démocratique à gouverner tout ou partie de l’empire, avaient tendance à confondre le programme politique avec la marche des légions sur des villes pour s’en accaparer et instaurer leur pouvoir. Et pour s’assurer du soutien de la troupe, les prétendants au pouvoir distribuaient, sur leurs deniers propres – ou pas en promettant des richesses à venir quand on aurait pris les rênes des comptes publics-, des primes ponctuelles aux soldats (un Complément Indemnitaire Annuel (CIA) de l’époque, l’Indemnité en Fonction de la manière de Servir et de l’Expertise (IFSE) de l’époque  étant constitué de la solde du légionnaire). Donc une prime appelée «donativum», sorte de prime en fonction des résultats, la manière de servir de l’époque – plus que brutale- n’ayant heureusement pas été reconduite de nos jours dans nos services…

Une «fonction publique» de l’époque qui est donc déjà bien existante, au service de l’état- l’empire- dans divers domaines : économie, sécurité intérieure, justice, fisc, armée. A l’époque certains aspects de l’organisation et de la régulation de rapports sociaux et/ou économiques ne sont pas intégrés dans les réflexions de la gestion impériale : éducation, écologie, santé et conditions de travail…

Au Vème siècle, l’empire romain s’écroule (il subsistera un empire romain d’Orient, Byzance, pendant encore environ 1000 ans) et l’ère historique dit du moyen-âge (l’âge de transition entre l’âge d’or de l’empire influencé par la culture Grecque et la renaissance) va apparaître.

 

A suivre….

 

 

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